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神农架国家公园系统试验区有11种世界级、国家级和省级保护区。能否建立一个统一高效的管理体系将是其成败的关键。

"一座山有四个季节，十英里有不同的日子."秋天的早晨，漫步在湖北省神农架国家公园，周围是茂密的原始森林，时而雾蒙蒙，时而阳光明媚。

神农架位于湖北省西北部，平均海拔1700米。现有森林面积25万公顷，有3900多种高等植物和78种珍稀野生动物，如金丝猴和豹子。神农架是中国唯一以“林区”命名的行政区域，是世界中纬度地区保存相对完好的原始林区，是南水北调中线工程三峡水库和丹江口水库的绿色屏障和水源涵养地，其生态地位十分重要。2016年5月，神农架国家公园系统试点方案获得批准。同年11月，神农架国家公园管理局成立，正式进入国家公园体系试点实施阶段。

能否建立统一高效的国家公园管理体系是试点成败的关键

“一只野生动物去了自然保护区，并受到保护区内森林公安的控制；用完了，属于森林公安管理的林业；跑到湿地，属于湿地的治安管理……”过去，这样的问题让神农架管理部门头疼。

“不要看试点地区，它只占神农架林区总面积的35.97%，但在这1170平方公里的土地上有11种类型的保护区，如世界自然遗产地、国家级自然保护区、国家级湿地公园和省级风景名胜区。有5个世界级，4个国家级和2个省级。”神农架国家公园管理局副局长汪文华表示，试点地区是神农架地区生态系统最完整、核心分布最集中的核心区。过去，由于各种自然保护区范围的重叠和多个管理机构的平行运作，一些地区“全部被管理和忽视”，在一定程度上影响了保护质量。

原湖北省人大法制委员会主任乔玉堂说，按照建立国家公园体系总体规划的精神，国家公园应整合并建立统一的管理机构，由一个部门统一行使国家公园自然保护区的管理职责，解决现有保护区管理重叠和分散的问题。神农架国家公园能否构建统一高效的管理体系，是试点项目成败和保护效果的关键。

按照建立国家公园体系总体规划的精神，神农架国家公园体系试验区整合了11个自然保护区，整合了原神农架国家自然保护区管理局和大九湖国家湿地公园管理局的机构职责，以及神农架林区林业局对国家森林公园的保护和管理职责，建立了神农架国家公园管理局，实现了一个保护地、一个管理机构、一个管理团队。

目前，根据资源分布、景观格局和行政边界条件，神农架国家公园系统试验区划分为大九湖、神农顶、木鱼和老君山四个管理区，并建立了“局-管理处-管理保护中心”三级体系，实现了扁平化和网格化管理。

据了解，政府已制定了66项工作制度，分为三类:生态保护和管理、科学研究和科普教育、器官运作管理。目前，我们正在探索建立更加严格、科学的资源管理和保护评估机制，并编制神农架国家公园专项规划等文件。

"职位少了几个字，但负担却增加了一倍多."从神农架大九湖国家湿地公园管理局局长到神农架国家公园管理局副局长，汪文华坦言，“国家公园系统试点以来，自然资源综合监测已在试点地区实施，保护力度加大。”但是，试点工作的任务是艰巨的，能否如期完成，如何处理好保护与发展的关系，使当地居民的生活水平不会因保护而降低，并能不断提高……这些问题也使他“倍感压力”。

引入特殊保护规则，为实现“最严格保护”提供保障

神农架国家公园科学研究所大龙潭金丝猴基地附近，一棵“参天古树”横卧在道路两旁，形成一座天然拱桥。这是一条生境走廊，刚于今年六月落成，方便野生动物如金丝猴的迁徙。

“像这样的野生动物通道有20多条，与周围环境结合得很好，建设成本比普通桥梁要高得多。”神农架国家公园管理局副局长李表示，这是自神农架国家公园试点工作开展以来，“最严格保护”的写照，是对自然生态系统真实性和完整性的回归。

“试验区内禁止一切狩猎和捕鱼活动，甚至连草和鸟蛋也不准。”汪文华说，同时禁止新建、改建、扩建矿产资源开发、水电等项目，否则将责令限期拆除和恢复生态，没收违法所得，并处以50万元至150万元的罚款。

自今年5月1日起，《神农架国家公园保护条例》(以下简称《条例》)正式实施。根据“国家战略与省级实施”的理念，《条例》重点处理了湖北省与神农架林区、神农架林区与国家公园管理机构、国家公园管理机构和各类自然保护区管理机构的关系，并明确了各自的职责。

《条例》规定，湖北省人民政府设立的神农架国家公园管理机构负责统一履行神农架国家公园的生态保护、自然资源资产管理和特许经营管理等行政管理职责，其权力清单和责任清单由省人民政府制定；国家公园管理机构在神农架国家公园范围内履行资源环境综合执法职责，集中依法行使行政处罚权；国家公园管理机构应当统一履行神农架国家公园现有各类自然保护区的管理职责。

根据《条例》，神农架国家公园分为四个功能区，严格保护区和生态保护区占总面积的93.3%。禁止一切开发、建设和人为干扰活动，娱乐展示区和传统利用区仅占6.7%，仅允许有限的传统农业生产。《条例》实施后，神农架六大传统景区中有五个属于“限流”类。

试点进一步推进了从“木材经济”向“绿色经济”的转变

当我看到木鱼镇青天炮山庄的主人林，他正带着他的员工在一个茶园旁边种树。

"这是为了偿还过去的债务."林说，许多年前，他因滥伐森林而被判刑。回国后，他刚刚赶上国家在神农架实施天然林保护和退耕还林，还种植了药材、果树和茶树，并迅速扩大到80多亩。神农架国家公园系统试点后，木鱼镇部分区域被指定为休闲展区，林以观光农业为目标。现在，他的高山茶园一年的净利润超过70万元，这带动了40多人工作，增加了他们的收入。

今年8月，神农架林区通过国家专项评估和检查，正式退出国家贫困县。从2000年前后开始，神农架率先在湖北停止商业采伐木材，国家公园体系的试点改革进一步推动了从“木材经济”向“绿色经济”的转变。

有一套数据:林区森林覆盖率从五年前的88%提高到92.6%，直接受益于旅游业的人口比例达到70%，经济效益和生态效益相得益彰。

2012年，为了保护大九湖国家湿地公园，457户居民和1800多名当地农民从严格的保护区迁出，搬到了离山20公里的平前古镇。国家公园体制改革后，大九湖湿地公园关闭，所有住宿和餐饮服务在景区停止，禁止私家车进入，旅游巴士在进入景区前统一换车。就这样，评钱成了游客住宿、饮食和购物的首选，给这里的农家乐带来了火。

"农民搬迁后，各方面的成本都增加了."大九湖管理处副处长李宏琳介绍，神农架国家公园管理局探索生态补偿机制，从2015年开始对大九湖搬迁户实行“以电代柴”的补贴，每年每户补贴3000元。同时，管理局为辖区内社区提供生态保护岗位，共聘用辖区内农民生态保护人员700人，主要参与巡逻管理，每人每年补贴4800元。

神农架国家公园管理局总工程师郑程林表示，对于那些仍然有幸在严格保护区和生态保护区进行传统开发甚至破坏性开发的人，应该坚决予以打击，这产生了令人震惊的效果。

“我们对辖区内的17个小水电站实施了全面的生态放水监测，并逐步全部撤出；关闭16个砂石厂，停止所有勘探和采矿地点的开采；退出一些在不适合的地区经营的旅游企业……”郑程林介绍，关闭和退出的过程不可避免地会伴随着阵痛，所以我们不能操之过急，要循序渐进，在逐步退出前做好补偿资金的申报和相关人员的安置工作。同时，《条例》还明确规定，“现有矿产资源开发、水电等项目应当有序退出，省人民政府应当明确退出期限、补偿标准、资金来源等内容。”。

要推动国家公园的建设，各方面都需要花钱。钱从哪里来？

《国家公园体系建设总体规划》指出，要建立以资金投入为基础的多元化资金保障机制，建立高效的资金使用管理机制。神农架国家公园也在尝试探索多元化的资金保障机制。根据《神农架国家公园系统试点建设白皮书》(2017年)，2017年试点资金超过1.4亿元，比2016年增长77.4%。据了解，这些资金主要来自省级财政相关资金、国家发改委、省级发改委、财政厅、林业厅等单位的改革配套资金，以及补偿和项目资金。

“同时，我们还成立了神农架国家公园金丝猴保护基金会。今后，我们将探索建立更好的社会捐赠和公众参与机制，吸收社会资金参与国家公园保护，真正实现“全民所有、全民共享、世代传承”汪文华说。(记者范浩天)

《人民日报》(2018年10月19日，第12版)

编者:张嘉诚